Mejna vprašanja med Slovenijo in Hrvaško

V zadnjih letih so središče slovenske zunanje politike zasedli in največjo zalogo diplomatskih energij porabili odnosi s sosedno Hrvaško. Predvsem gre za nerešeni vprašanji državne meje in nasledstva po nekdanji SFRJ, s katerim so povezana precejšnja finančna sredstva, terjatve in odškodnine.

Po razpadu Jugoslavije sta Slovenija in Hrvaška sprejeli odločitve in listine, ki so načelno rešile tudi vprašanje njune nekdanje republiške oz. nove državne meje. Ta naj bi potekala natanko tako, kot je na dan osamosvojitve (25. 6. 1991) potekala nekdanja republiška meja. V Jugoslaviji ni bilo republiških meja na morju, kar pomeni, da bi morali te meje določiti na novo. V Sloveniji smo bili potrpežljivi v upanju, da bo še naprej tako, kot je bilo, kar je pomenilo, da bosta državi spoštovali obstoječe stanje; da bosta imeli (kar zadeva npr. meje) še naprej takšne možnosti, pravice, dolžnosti itd. kot prej. Slovenija je na primer dosegla, da so imeli potniki s Hrvaške proti Italiji in Avstriji pri prehajanju meja enake ugodnosti, kot so jih bili vajeni iz jugoslovanskih časov, čeprav je te meje zdaj nadzirala Slovenija in čeprav je po novem naša država ločevala Hrvaško od Italije in Avstrije. Med običaje in pravice, ki naj bi jih ohranili iz jugoslovanskih časov, je spadal tudi t. i. pomorski značaj Slovenije oz. teritorialni dostop do mednarodnih voda. Slovenska plovila so na dan 25. junija plula do mednarodnih voda po svojem morju. Pozneje se je izkazalo, da so ta vprašanja zapletenejša, kot so se zdela na začetku. Na začetku – ko je bil v Sloveniji mir in ko je bila Hrvaška še sredi vojne – smo bili strpni, potrpežljivi in popustljivi, nato smo predlagali rešitve. Slovenija je dala najmanj štiri predloge, ki jih je Hrvaška zavrnila.

Prva sistematična rešitev je bila sprejeta z obeh strani leta 2001 in se je imenovala sporazum Drnovšek-Račan (SDR). Ta sporazum je vseboval ravnotežje med rešitvami na kopnem in rešitvijo na morju. Kot je znano, je Hrvaška SDR zavrnila potem, ko ga je že bila sprejela na vladni ravni. Drugi formalni predlog je bil izoblikovan na Otočcu novembra 2006. Takrat smo predlagali t. i. paketno reševanje, ki bi poleg rešitve mejnega vprašanja vsebovalo še druge rešitve. Tudi s tem predlogom nismo bili uspešni. Tretji predlog (2007) je vseboval rešitev s pomočjo arbitražnega sodišča OVSE, ki ga je vodil Robert Badinter. Ta predlog je bil s hrvaške strani zavrnjen, nato je Hrvaška dala protipredlog, da naj bi ločili vprašanje kopnega od vprašanja morja in naj bi zadevo prepustili sodišču v Hamburgu. Ta predlog je bil iz tehničnih razlogov nesmiseln. Hrvaška je ves čas izražala interes, da o meji odloči pravosodno telo, s čimer smo se strinjali. Razpravljali smo tudi o mednarodnem sodišču v Haagu.

Slovenija je bila pripravljena sprejeti takšno pot (in to je bil četrti predlog) pod tremi pogoji: če je izhodišče 25. junij; če sta predmet presoje tako kopenska kot tudi morska meja; če bi sodišče odločalo v skladu z načelom ex aequo et bono. Na Bledu (avgusta 2007) o tem nismo dosegli sporazuma, smo pa postavili komisije strokovnjakov, ki naj bi pripravili okvirna vprašanja za morebitno arbitražo. Pred volitvami 2008 sta se izoblikovali dve »šoli« nadaljnjega ravnanja. Prva šola, ki jo je zagovarjala vlada v odhajanju, je učila, da bi bilo treba mejno vprašanje rešiti pred vstopom Hrvaške v EU. Ta šola je bila podprta z nekaterimi zapleti pri pogajanjih Hrvaške z EU, ko se je v tem procesu izkazalo, da Hrvaška v nekaterih listinah poskuša prejudicirati rešitve glede državne meje s Slovenijo. Druga šola, ki jo je zagovarjala opozicija oz. Pahorjeva vlada, je učila, da je mogoče in celo potrebno ločiti mejna vprašanja od pogajanj in da Hrvaška lahko postane članica EU, ne da bi rešila mejno vprašanje z EU oz. s Slovenijo. Takšno je bilo ideološko oz. politično stanje po volitvah.

4. novembra 2009 sta predsednika vlad Slovenije in Hrvaške Borut Pahor in Jadranka Kosor v navzočnosti švedskega premiera Fredrika Reinfeldta podpisala arbitražni sporazum, ki je vseboval nekaj ranljivih mest oz. nejasnosti. Slovenska (zunanja) politika je po vsem videzu sklenila, da bo po vseh zapletih s preteklimi poskusi končno rešila vprašanje državne meje med Slovenijo in Hrvaško, predvsem vprašanje meje na morju. Arbitražni sporazum je haaškemu sodišču naročil, naj kopensko mejo določi v skladu z mednarodnim pravom, pri določitvi slovenskega »stika« (angleško junction) z mednarodnimi vodami pa naj upošteva tudi zgodovinske okoliščine in pravičnost. Sodišče je določilo »stično območje«, ki ostane del hrvaškega teritorialnega morja. Čeprav je težava te rešitve v tem, da ne pomeni teritorialnega stika med slovenskimi in mednarodnimi vodami, je Hrvaško zmotila rešitev, ki je dodelila Sloveniji največji del (4/5) Piranskega zaliva. Sporazum Pahor-Kosor se od sporazuma Drnovšek-Račan razlikuje predvsem v tem, da je opustil teritorialno povezavo slovenskega in mednarodnega morja s pomočjo t. i. »dimnika« (iz SDR). Hrvaška je že pred sodbo odstopila od sporazuma Pahor-Kosor predvsem zaradi prekrška slovenskih predstavnikov Drenikove in Sekolca, ki sicer ni omajal haaških sodnikov. Hrvaška je po prisluškovalni aferi presodila, da je proces nepovratno kompromitiran in od njega enostransko odstopila leta 2015. Pri tem je vztrajala tudi po odločitvi arbitražnega sodišča, da slovenske kršitve postopka z nedovoljenimi pogovori med slovensko agentko in arbitrom, Simono Drenik in Jernejem Sekolcem, niso bile tako hude, da ne bi moglo izdati končne razsodbe. Konec junija 2017 je sodišče razsodbo tudi izdalo. Slovenija je tako 30. decembra 2017 začela uresničevati arbitražno razsodbo, s katero sta državi prvič dobili mejo na morju, Hrvaška pa je ne priznava in se zavzema za nove dvostranske pogovore. Slovenija pogovore zavrača in se je pripravljena pogovarjati le o implementaciji sodbe.

Slovenija je poskušala prisiliti Hrvaško k spoštovanju arbitražnega sporazuma oz. haaške razsodbe s tem, da je proti njej vložila tožbo na evropskem sodišču. To se je razglasilo kot nepristojno. Po takšnem izidu so se proti slovenski vladi (Marjana Šarca in Mira Cerarja) vsule kritike, npr. komentar Damjana Kukovca. Njegovo stališče je povzeto v podnaslovu članka Zakaj Slovenija pred Sodiščem EU nikakor ni mogla zmagati?: »Če bi akt o pristopu Hrvaške vseboval člen, da se Hrvaška (in Slovenija) nepreklicno zavezuje(ta) izvršiti arbitražno odločbo, bi bila situacija popolnoma drugačna. Pa ga ni.«

Kukovec pove, da »pravo EU ni podvrženo mednarodnemu pravu /sodba Sodišča EU je torej/ zavzela strog dualističen pristop /…/ Sodišče EU je dalo jasno sporočilo, da je pravo EU avtonomen pravni red, ločen od mednarodnega prava. Ta je v pristojnosti držav članic, ne Evropske unije.« Kukovec tudi ugotavlja, da bi evropsko sodišče, če bi pritrdilo Sloveniji, kritizirali, češ da neupravičeno posega v življenja državljanov. »Ne pozabimo,« piše Kukovec, »da je bil eden od pomembnih razlogov za brexit domnevna vseobsegajoča pristojnost Sodišča EU.«¹³²

Hrvaška politika je ostra, deloma konfliktna, vendar tudi spretna in uspešna. V zvezi z arbitražnim sporazumom se zdi, da je komaj čakala na priložnost za odstop od njega, Slovenija pa je naredila nadvse neprijetno napako, s katero je ustregla Hrvaški. Hrvaška spretnost je v tem, da je iz sporazuma potegnila, kar ji je koristilo (članstvo v EU). Zdaj je na varnem, kar zadeva EU, pri meji pa računa na svojo premoč in na izvršena dejstva (školjčišče, pozidava Kanegre, policijsko križarjenje po Piranskem zalivu, slovensko hrepenenje po počitnicah na hrvaški, ne slovenski obali …).

Bistvene so nekatere iluzije in strahovi, ki jih imajo slovenski politiki v zvezi s Hrvaško in izvirajo iz zgodovine. Pahor je nekoč razlagal, da nam je leta 2009 tako rekoč grozila vojna in da je bilo treba nekaj storiti. Na večkrat ponovljeno izjavo hrvaških oblasti in tudi Kolinde Grabar Kitarović, da je Hrvaška odstopila od arbitraže, je Pahor junija 2017 na Brdu izrekel nekaj nenavadnega – da glede veljavnosti sporazuma ne more biti kompromisa, da pa je mogoč kompromis glede načina uveljavitve.

Pojavlja se razmišljanje, da bi Slovenija lahko vsilila Hrvaški nekatere rešitve v zvezi z mejo, če bi jih povezala s podporo pri vstopanju v schengenski sistem. Vendar vključitev v schengensko območje ni le hrvaški, ampak – če pomislimo na migrantske valove – tudi slovenski interes. Če je tako, ali bi se z izsiljevanjem ustrelili v lastno koleno? Hrvaška bi morda raje videla, da Slovenijo izženejo iz schengenskega območja in da zunanjo mejo sistema varuje Avstrija. Problem sta slaba pripravljenost in slaba informiranost slovenske diplomacije, medtem ko hrvaška diplomacija deluje odlično.

Tuđman je pogosto menjaval zunanje ministre. Na tem položaju so se zvrstili: Zdravko Mršić, Frane Golem, Davorin Rudolf (ki je tudi slovenskega rodu), Zvonimir Šeparović in Zdenko Škrabalo, Mate Granić, Tonino Picula, Miomir Žužul, Kolinda Grabar Kitarović in Goran Jandroković. Čeprav je bil najresnejši od vseh – morda pa prav zato – je bilo največ težav z Davorinom Rudolfom, s katerim so se začeli prvi pogovori o državni meji med Slovenijo in Hrvaško. Za Rudolfa ni bilo sprejemljivo, da bi v vseh primerih potrebovali ista merila, npr. katastrsko mejo. Kadar je bilo koristno za Hrvaško, naj bi (po Rudolfu) veljalo načelo naravne meje (npr. sredina reke), sicer pa naj bi veljal kataster. Od začetka je bilo jasno, da bo imela Slovenija po običajnem mednarodnem pravu – pa čeprav bi k njej spadal cel Piranski zaliv – težavo z dostopom do mednarodnih voda. Veliko smo se ukvarjali z zaselki Bužini, Mlini in Škodelin, vendar je po posvetih s strokovnjaki kmalu postalo jasno, da jih je zapravil Kraigherjev izvršni svet v petdesetih letih. Arbitražno sodišče je junija 2017 problem meje na Dragonji oz. zaselkov Mlini, Bužini in Škodelin rešilo s sklicevanjem na dogovor med slovenskim in hrvaškim izvršnim svetom: posebna komisija za mejo, ki jo je bil pred dvainšestdesetimi leti, 17. junija 1955, ustanovil Izvršni svet Socialistične republike Slovenije – pod predsedstvom Borisa Kraigherja – je predlagala mejo na Dragonji, torej »v skladu z dejanskim položajem«. Ta predlog sta sprejela slovenski in hrvaški izvršni svet.

Po neuspelem načrtu z Williamom Perryjem, ki sta ga za posredovanje nagovorila slovenski in hrvaški veleposlanik v Washingtonu, in po Tuđmanovi smrti je bil leta 2000 (med vožnjo od meje do Planice) prvi sogovornik slovenskega zunanjega ministra o zadevi z mejo hrvaški predsednik Stipe Mesić. Mesić je takrat izrekel preprosto formulo, ki se ji je pozneje odrekel: »Slovenija potrebuje mejo z odprtim morjem, Hrvaška pa mejo z Italijo, ker želi mejiti na državo, ki je članica EU in Nata.« Ta formula se je pozneje utelesila v sporazumu Drnovšek-Račan: severno od »dimnika« je nastala trikotna eksklava hrvaškega morja, ki je mejila na Italijo. Po vsem videzu se je z Mesićem v tem pogledu bolj kot hrvaška strinjala slovenska politika. Drnovškova in ministrova domneva, da bodo pogovori s Hrvati po prihodu Račanove vlade (2000) lažji kot pred njim, se je navsezadnje izkazala kot iluzorna.

V zvezi s prvimi (1992) in tudi nekaterimi novejšimi (2001) slovensko-hrvaškimi pogajanji o meji na morju je hrvaška stran večkrat ponujala: »kolikor je mogoče liberalen režim« (najliberalniji mogući režim) plovbe, seveda po hrvaškem morju. Tako je mogoče reči, da je Hrvaška – ob vsem najnovejšem hrupu proti arbitražnemu sporazumu in celo proti Evropski komisiji – dosegla, kar je želela. Režim v »stičnem območju«, ki ostaja hrvaško ozemeljsko morje, je liberalen, vendar Slovenija ni dobila teritorialnega stika med svojimi ozemeljskimi in mednarodnimi vodami.